Министерство регионального развития РФ подготовило проект федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Проект был размещен 1 марта на сайте Минрегиона. Дата окончания приёма экспертных заключений – 7 марта 2011 года.

Отмечая безусловную необходимость скорейшего внесения изменений в вышеуказанный закон в части регулирования вопросов создания и функционирования данных территорий, почётный адвокат МОКА, член экспертного совета Комитета по делам национальностей Госдумы Федерального Собрания, директор эколого-правового центра коренных малочисленных народов Приморского края Юлия Якель отмечает, что представленный проект Закона, к сожалению, эти вопросы не решил, сообщает сайт Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (http://www.raipon.info).

Проектом Закона вводится новый понятийный аппарат, который в большинстве своем предлагает изменение устойчиво используемых терминов, при этом, вводя новые словосочетания, не расшифровывая их значения. Так, предлагая новое понятие «традиционное природопользование», которое действительно нуждалось в доработке в части отражения не только исторически сложившихся способов жизнеобеспечения, но и реально практикуемых, разработчики не улучшили, а значительно ухудшили это понятие, поскольку теперь в нём используются словосочетания сами по себе нуждающиеся в дополнительном пояснении. Далее, термины «традиционный образ жизни», «представители других этнических общностей», уже закреплены в Федеральных Законах «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ (статья 1), «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ (статья 1), и по смыслу они ничем не отличается от действующих редакций. Это является нецелесообразным, избыточным правовым регулированием и кроме того, внесение терминов с аналогичными названиями и другими трактовками в законодательстве является недопустимым и невозможным для применения.

Другие термины, вносимые проектом Закона: «традиционная хозяйственная деятельность», «иная традиционная деятельность» и «объединения малочисленных народов», действительно необходимы, но, к сожалению, разработчики при попытке создания понятийного аппарата не учли нормы действующего законодательства, особенности правого регулирования такой специфической области и сложившуюся практику применения. Такой подход в процессе применения данных норм создаст серьезные препятствия для реализации прав регулируемых другим законодательством.

Самым серьёзным изменением, вносимым в Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», является изменение самого подхода к тому, что такое территории традиционного природопользования. Ранее они определялись как особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, теперь же это участки земли, акватории, с особыми условиями использования, на которых располагаются природные комплексы и объекты, используемые для осуществления традиционного природопользования. Выделенные словосочетания не имеют юридического смысла и не могут определить статус территорий традиционного природопользования.

Тем не менее, законопроектом предлагается полностью исключить территории традиционного природопользования из состава земель, предусмотренных статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, а именно – из состава «земель особо охраняемых территорий и объектов». Это противоречит нормам международного права и нормам федерального законодательства об установлении особого режима использования и охраны на территориях традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и защите исконной среды обитания (ФЗ «Об охране окружающей среды» (статья 4); Земельный кодекс Российской Федерации (статьи 7 п.3, 94, 95, 97); Лесной кодекс Российской Федерации (статья 48); Водный кодекс Российской Федерации (статьи 3,11, 29, 54).

Предложения проекта Закона в этой части приводит к полному изменению статуса территорий традиционного природопользования, поскольку из особо охраняемых природных территорий переводит их в статус, который не определен в федеральном законодательстве. Сегодня территории традиционного природопользования являются одним из видов особо охраняемых территорий и эффективность этого статуса при сохранении объектов природы, которая и необходима и на территориях традиционного природопользования, проверена практикой. Если разработчики проекта Закона хотели уйти от понятия «особо охраняемые природные территории», которые создаются с целью сохранение природных ландшафтов, объектов растительного и животного мира, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, то это не означает, что территории традиционного природопользования не могут быть созданы и функционировать как один из видов особо охраняемых территорий, предусмотренных статьями 94 и 97 Земельного кодека Российской Федерации.

Безусловно, цели создания территорий традиционного природопользования отличны от создания иных видов особо охраняемых природных территорий, но это отличие заключается не в том, что не нужен особый режим охраны природы, а в том, как данные территории используются. Если особо охраняемые территории создаются с целью сохранение природных ландшафтов, объектов растительного и животного мира и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях и для регулируемого туризма, то территории традиционного природопользования образуются также с целью сохранения объектов природы и биологического разнообразия, но предназначены для ведения традиционного природопользования, сохранения образа жизни и культуры коренных малочисленных народов.

Кроме того, изменение ключевого понятия территорий традиционного природопользования и смысла всего закона не соответствует Поручению Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2009 г. № ДК-П16-2033, которым предлагалось при разработке новой редакции закона обратить особое внимание на сохранение статуса особо охраняемых территорий.

Проектом Закона предусмотрено, что процесс образования территории традиционного природопользования организуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе и на основании обоснованного предложения, поступившего от объединений малочисленных народов Севера в высший исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 4). Однако далее по тексту закона нигде не раскрываются критерии «обоснованного предложения», порядка его подачи, порядка рассмотрения и перечня причин отказа в удовлетворении предложения. Такая норма только ухудшает, по сравнению с предыдущей редакцией закона о территориях традиционного природопользования, возможность обращения малочисленных народов за образованием территорий традиционного природопользования и опять же так и не достигает целей вносимых поправок, то есть совершенствование процесса образования территорий традиционного природопользования. Кроме того, несправедливо из числа заявителей, которые могут обратиться в Правительство Российской Федерации, исключены лица, относящиеся к малочисленным народам.

Статьей 8 проекта Закона предусмотрено установление в границах территории традиционного природопользования правого режима охраны. Режим охраны всегда предполагает наличие чётких запрещённых и разрешаемых видов деятельности. Однако в законопроекте этого нет. Указание на то, что в границах территорий традиционного природопользования могут ограничиваться или запрещаться перечисленные виды деятельности, на практике будет означать, что никаких запретов и ограничений на данной территориях не будет. Так как не понятно, по каким критериям и какими органами власти будут приниматься решения об ограничении и запрещении деятельности в границах территорий традиционного природопользования.

Кроме того, в ч. 5 ст. 8 отсутствует самое главное положение о том, что должна запрещаться или ограничиваться любая намечаемая или осуществляемая хозяйственная и иная деятельность, способная оказать прямое или косвенное негативное воздействие на исконную среду обитания и традиционные образ жизни, природопользование, хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов. Таким образом, в предлагаемой статье отсутствуют ключевые элементы для обеспечения особых условий использования участков земли и акваторий, заявленных в статье 1 законопроекта. А именно отсутствуют механизмы обеспечения этого режима и санкции за его нарушение ничем не предусмотрены. А это важно для реализации данной нормы, поскольку сегодня ни в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, ни в Уголовном Кодексе Российской Федерации не предусмотрено ответственности за нарушение режима территорий традиционного природопользования. Отсутствие конкретного механизма организации охраны и мер ответственности будет препятствовать достижению целей проекта Закона, установленных статьей 3.

Положениями Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации установлено, что для достижения основной цели Концепции необходимо решение ряда задач, среди которых сохранение исконной среды обитания и традиционного природопользования, необходимых для обеспечения и развития традиционного образа жизни малочисленных народов Севера. Решение данной задачи предусматривает установление правового режима охраны территорий традиционного природопользования с обеспечением доступа малочисленных народов Севера к управлению данными территориями. Представленный же законопроект не вводит специальных мер по охране территорий и не предусматривает механизма обеспечения доступа малочисленных народов к управлению данными территориями.

Статья 9 проекта Закона является нормой отсылочной и не несет в себе каких бы то ни было заявленных в её названии особенностей использования природных ресурсов в границах территорий традиционного природопользования, в связи с чем не достигаются заявленные в статьях 1, 3 такие цели образования территории традиционного природопользования, как обеспечение особых условий использования участков земли и акваторий и доступ к ресурсам традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Кроме вышеуказанных недостатков законопроекта, он содержит положения, которые входят в противоречие с действующим российским законодательством и при этом не содержит предложений по внесению изменений в иные законодательные акты Российской Федерации. Это затрудняет возможность оценить последствия принятия этого закона для всего комплекса законодательства.

Отсутствие переходных положений для уже созданных и функционирующих территорий традиционного природопользования регионального и местного значения ставит под угрозу их дальнейшее существование, что недопустимо. Поскольку это будет ухудшать условия жизнедеятельности коренных малочисленных народов, которые существовали до принятия рассматриваемого законопроекта, в тех регионах, где образованны территории традиционного природопользования.

Также отсутствует Финансово-экономическое обоснование законопроекта, которое необходимо при составлении и представлении нормативно-правовых актов. Его отсутствие затрудняет возможность оценить последствия принятия законопроекта в данной редакции.

Таким образом, представленный проект Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» так и не урегулировал основные пробелы действующей редакции закона и не улучшил положение, в соответствии с недавно принятыми актами Правительства Российской Федерации.

В проекте закона отсутствуют конкретные меры, которые направлены на достижение целей закона, а именно: по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера; обеспечения устойчивого развития малочисленных народов Севера; сохранения культурного наследия малочисленных народов Севера; сохранения на территориях традиционного природопользования ресурсов традиционного природопользования и обеспечение условий доступа к ним коренных малочисленных народов.

Обращения, экспертные заключения по проекту закона можно подать в электронном виде по адресу: http://www.minregion.ru/appeal/form/.